33综合行政执法改革涉及不同层级、不同领域、不同类型的行政机关之间依法开展分工与配合，以良法促进综合行政执法权的科学配置就成为综合行政执法良性运行的前提要件。
其一，《保护条例》审查活动中出现了考察立法宗旨和意图的审查要求。[12]甚至有研究者遵循工具之说，提出通过定量数学分析方式，以数学工具构建审查基准。
规范体系的问题，笔者于本文中已经指出，制度实践中则长期存在着柔性纠正机制的路径依赖。《决定》规定：露天焚烧秸秆没有当事人的，由农业经营主体承担责任，可以对农业经营主体主要负责人处罚款。立法活动应当符合法制统一的要求。与地方人大相比，全国人大常委会只能行使撤销权，不可行使改变权，这与是否有领导关系有关，[29]表明审查机关与被审查机关存在特殊关系以及对应的制度设计。不仅如此，央地关系（联邦与州）与审查机关与被审查机关之关系两对权力关系也深刻体现在各国对地方（州）审查制度的实践构造中——审查活动自身要受特定宪制下审查机关与被审查机关之间权力关系的外部约束，并作为有效的调适路径服务于这种权力关系的发展与修正。
其三，审查机关在审查活动中拿捏失当，引发国家权力的内部紧张。对涉及环保问题考察其立法宗旨，并不仅限于《保护条例》这个案例，2018年对《吉安市水库水质保护条例》的审查，也从另一侧面表现了这种审查的实践。合目的性包含着一种规范融贯的要求。
《工作办法》第27条规定：发现法规、司法解释的规定可能存在本办法第三章第三节规定情形的，应当函告制定机关，要求制定机关在一个月内作出说明并反馈意见。例如，一些学者从具体情形视角出发，认为审查基准即是从合法性原则和合理性原则出发细化相应具体情形。摘要: 当前我国地方立法审查工作所面临的现实和理论问题，要求从制度实践出发总结一套适应实际的审查基准。[3]尤其是审查基准，现行法并无明确规定，在相关的立法背景资料中也没有作为讨论重点，而既有研究成果又未能立足于备案审查的典型事例对审查基准进行类型化的提炼，这就无法为推进制度实践提供可靠的规范与理论支持。
相反，对于审查实践而言，由于抵触上位法和不合理的行为存在多样性，仅通过列举方式细化审查情形等可能将限制审查机关审查活动可针对的对象，或更不利于审查评判相应行为是否逾矩。例如，《工作办法》第39条第1项把明显违背社会主义核心价值观列入适当性标准，但这一情形既构成与我国《宪法》24条国家倡导社会主义核心价值观的抵触，也有悖于十九大以来党中央关于培育和践行社会主义核心价值观的重大决策部署，[7]这意味着不同审查标准之间完全有重复适用的可能，而成熟完备的审查基准必须有处置此类耦合的可行方案，同时，这四种标准之间并无高低次序，违背同一标准的不同情形也没有轻重之分，似乎表明对所有地方性法规都要采取相同步骤、强度的审查方案，这将无端加重审查机关本就沉重的工作负担。
根据2005年《公务员法》第56条，处分分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。然而，国内研究所描绘的审查基准，其内容多从外国理论借鉴而来，并简要结合我国法律规范，鲜有基于备案审查工作实践案例的提炼，这就导致其标准的具体化程度不足，无从指导实践操作。在制度实践中，审查机关会通过这套内部沟通制度去探寻地方性法规中的制定机关目的，并基于事项类型探寻其链接的审查机关目的要求。其故意放水、降低标准、管控不严的判断结论，具备价值评价色彩。
[13] 积极地看，过往研究为人们认识审查基准提供了开阔的视野，有助于凝聚关于审查基准的某些共识。表2我国地方性法规审查分层的实践 综上所述，如表2所示，基于我国审查制度之特殊权力关系衍生的目的差异，地方立法审查实践中逐渐形成了基于合目的性审查的审查类型化区分。在监督处理上，选用了相对谦抑的柔性纠错机制，通过约谈和建议，促使相关人大常委会自行对相关条例进行了修改，审查强度并不算高。首先，法制统一原则诠释了一种体系融贯的合目的性要求。
应当指出，此处所讨论的地方属性并非《立法法》规定的地方性事务。[8]参见何永红：《基本权利限制的宪法审查：以审査基准及其类型化为焦点》，法律出版社2009年版，第151页。
2015年10月浙江省杭州市居民潘某骑行的一辆电动自行车被杭州交警依据《杭州市道路交通安全管理条例》中……被扣留的车辆，由市、区、县（市）人民政府收购、置换或者托运回原籍的规定查扣并强制托运。然而，现实中审查基准模糊、审查能力不足、制度刚性不够等难题依旧存在。
例如，在2018年对《某某省村务公开条例》的审查中，审查机关将审查建议函告制定机关并要求说明情况，制定机关反馈表示：该规定并不意味着取消……而只是立法技术上避免重复的一种安排。与此同时，从审查基准的确立及其实质来看，其实践活动需视多重目的之差异而有所分层，因此它就表现为中央立法者基于差异性目的，对地方立法选择不同程度的审查干预。其他研究成果多散见于各类研讨性的文章，观点又往往相去甚远。[2]苗连营：《立法法重心的位移：从权限划分到立法监督》，载《学术交流》2015年第4期。以2017年所披露的针对部分地方雷人法规的审查为例，全国人大法工委针对《广州市控制吸烟条例》（以下简称：《控烟条例》）等执行性不强、脱离实际的地方性法规进行了审查研究，对公共厕所苍蝇数不得多于2只等雷人规定进行了审查，认为相应法规脱离实际……影响政府形象……损害法律尊严, [39]判定其立法事实判断与维护社会公益等立法目的并不相符，还存在损害法律权威等适得其反的效果。[6]应当指出，这些审查标准在数目和内涵上较之以往有所扩充，既为地方性法规的审查工作提供了种类丰富的判断尺度，也有利于审查工作推动宪法全面实施、适应改革发展大局，值得充分肯定。
其三，相应价值目的审查并非孤例，在其他案例中也可发现类似审查实践的存在。目的-手段方式、比例原则之传统、目的测试所体现的审查基准，都是审查机关根据与被审查机关之权力关系，对特定立法事实介入程度的一种裁量方案。
与该案例相类似的，全国人大法工委在2018年对《上海市道路交通管理条例》关于机动车在本市有道路交通违法行为逾期未接受处理记录累积达到五起以上的，可以先予扣留机动车行驶证违法设定行政强制的规定进行了审查。其最初级的体现，即是立法设计采用的手段应当符合其设计的效用目的，保障制度规范最终在实践中实现有效运转。
进一步来说，现有的审查标准既没有规整划分，也缺乏位阶次序。因此，我国地方性法规审查基准初步呈现为以关联性原则为内在逻辑，区分融贯目的-价值目的-效用目的之三重审查基准（如图1所示）。
[41]党的十九届四中全会决定指出，要适当加强中央在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面的事权。民主立法原则要求立法存在着一种对民主与共同善的价值预设。[9]另有学者则从规范角度切入，认为其既是技术规范，也是一种既定规范，包含了上位法规范本身及相关的原则、判例和惯例等。例如，甘肃《保护条例》案、著名商标案、超生即辞退案中，立法审查主要针对之事项内容，都属于十九届四中全会决定明确指出的中央要适当加强之事权，[41]是必须遵循统一的秩序，在价值目的方向上与国家大政方针存在着一致性。
审查机关认为，针对从事家畜产品规模化销售设定行政许可，不违背我国《食品安全法》的立法精神和原则。要实现这种目的效用，法律必须存在内在的融贯性，不得自相矛盾。
对涉及环保问题考察其立法宗旨，并不仅限于《保护条例》这个案例，2018年对《吉安市水库水质保护条例》的审查，也从另一侧面表现了这种审查的实践。本文拟在分析过往审查案例的基础上，总结我国地方性法规审查实践中存在审查强度分层的不同合目的性要求，尝试剖析地方立法审查基准构造的权力逻辑。
[4]参见朱宁宁：《将备案审查由重器打造成利器》，载《法制日报》2019年12月17日，第5版。[5]2019年末全国人大常委会委员长会议原则通过了《法规、司法解释备案审查工作办法》（以下简称：《工作办法》），其第三章审查标准从抵触与不适当两大原则出发，确定了两个审查标准，规定了与法律相抵触、明显不适当的若干情形，此外还列举了违背宪法、与党和国家大政方针不符的两种情形，笔者将其概括为合宪性、政治性、合法性与适当性四个审查标准。
审查基准存在的意义，在于提供一套成文化的衡量尺度以帮助审查机关基于具体审查中的权力关系差异来判断自身如何行动。手段合乎目的，乃其基本内涵，它包含联邦与邦之关系和审查机关与被审查机关之关系的双重意义。其一，规则设计时立法手段选择与相应立法目的不匹配的。相应审查案例的出现很大程度上是由于《保护条例》较低的保护水平导致该区域环境问题凸显，与当前全国范围内和全党上下重视生态保护的大政方针相违背。
因此该审查对地方立法机关的立法事实裁量空间予以了介入，属于考察手段选择与立法目的是否相符的效用目的评价。因此，合目的性中包含基于法律体系融贯性的前提限制。
[15]诚如一些人大机关负责同志所言，如鸭子浮水，工作不在表面, [16]无法通过直观方式来呈现内部结构和运行机制。这对立法活动本身提出了一种实践民主与正当性价值之目的追求。
[14]由于此前这种模式长期不公开，备案审查工作事实上就成为一种制度黑箱（Black Box）。基于《立法法》73条一般不作重复性规定的要求，下位法的内容缩减在规范文本上并不抵触上位法。